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霾拟列为气象灾害引“吐槽”
【字体:    】 新法制报  2016-12-26 09:12:33  来源:中国江西网-新法制报  编辑:王世强  作者:

    圆桌议题

    12月1日,北京市人大常委会发布的《北京市气象灾害防治条例(草案修改二稿)》(下称《草案》)第二款明确规定将霾列为气象灾害。

    多位环境法专家对此举公开表示反对,他们认为人类活动排放大量污染物是造成霾的根本内因,霾的本质是污染,与自然灾害有着根本区别。同时,将霾列为气象灾害,不仅与上位法规定的气象灾害范畴不一致,还有可能导致污染者“依法卸责”等问题,造成法律适用的混乱。

    支持者则认为,霾的发生发展,自然因素是内因,人为影响是外因,二者相互影响、互为作用,人为影响加剧了霾的危害与影响,并最终形成重污染天气。

    北京市人大法制委员会有关负责人表示,立法意图是为了强化全社会的防灾减灾意识,健全北京的防灾减灾体系,提升应急处置和城市治理能力。将霾列入气象灾害范畴,不改变“政府统筹、部门各负其责”现有治理的工作格局。

    据了解,北京市将霾作为气象灾害立法并非全国首例,目前全国天津、广东、浙江等25个省、自治区、直辖市及设区的市人大或政府,在制定地方性法规或政府规章中,也已将霾列入气象灾害调整的范畴。

    那么,霾列入气象灾害法理依据充足?是预警人祸还是偷换概念?引发环保卸责之忧是否过虑?治霾,法律该有哪些作为?

    主持人

    嘉 宾

    颜三忠 江西师范大学法律硕士教育中心主任、教授

    李春华 广东(深圳)穗江律师事务所律师、中华全国律协会员

    王优银 北京圣运律师事务所主任律师、北京理工大学法学院兼职教授

    彭丁带 南昌大学法学院教授、省政府发展研究中心特约研究员

    霾列入气象灾害 法理依据充足否?

    有专家认为,霾是人为污染在不良天气下所致,与风霜雨雪冰雹等气象灾害有本质不同,而上位法也未明示霾属于气象灾害,地方规章“将霾入法”并无法理依据,且与上位法相抵触;但也有人认为,霾与其他气象灾害一样是造成人身财产、社会功能、生态环境等损害的严重事件,而且《草案》“将霾入法”在立法权限上也并无问题。

    彭丁带:根据《大气污染防治法》有关规定,人类生产生活造成的霾属于大气污染防治的范围,而《中华人民共和国气象法》和《气象灾害防御条例》已指明气象灾害的种类,并未明确将霾列入气象灾害的范围。北京市地方性法规若将霾纳入气象灾害范畴,显然会违反立法法的基本规定,确实会产生与上位法相抵触的情况。

    颜三忠:从法理角度看,地方性法规必须与上位法保持一致和协调,而《气象灾害防御条例》根本没有将霾纳入气象灾害,在缺乏上位法依据甚至与上位法相抵触的情况下,地方法规不宜将霾定性为气象灾害。

    李春华:将霾列为气象灾害并不违反上位法的规定,但应否列入应持审慎态度。上位法虽然未明确将霾列为自然灾害,但也并未只认定其余11种自然现象为自然灾害,值得注意的是,《条例》第2条规定还将大雾与霾并列,所以将霾列为气象灾害在法理方面并不存在问题。但是,法律规范除了不应与上位法冲突外,还应符合科学规律与国际惯例。环保部和各研究机构以及国际上的政府主管和研究机构都不把霾或“Smog”(烟雾污染)归类于气象灾害,这是因为霾的成因大部分是人类活动导致,所以有必要从科学角度将霾加以区分并区别对待。

    是气象预警还是偷换概念?

    有观点称,《草案》是从气象部门做好霾的监测、预报、预警工作上予以规范,将环保、气象部门以往分工合作机制上升为地方性法规予以固化,是好心之举;但一些专家认为,强行将人为污染造成的霾归类于气象灾害是“偷换概念”,是戴着积极作为帽子的另一种消极不作为,甚至是淡化人为因素以推卸责任的“有心之举”。

    王优银:首先积极治霾,多重路径探索无可厚非,但将霾纳入气象灾害的范畴,不仅没有客观反映霾的本质,也不利于大气污染的根本治理。“人祸”怎能等同于“天灾”?否则,极易淡化人祸因素,并给一些不作为的部门推卸责任的借口。

    颜三忠:从事理角度看,霾的根本问题是人类活动大量排放污染,在一定气象条件下迅速累积形成的严重污染问题。由此可知,霾的人为因素更体现了环境公害的特点,而气象则表现在其对霾形成演变的影响。立法将霾纳入气象灾害范畴,确实混淆了人类活动影响和自然灾害的基本概念,夸大了气象因素对大气污染的影响,掩盖了人为排放是引起大气污染的根本原因。另外,很可能会弱化政府治霾的外在压力和内在动力,会对大气污染防治工作带来不必要的误解和纷争。同时,霾的预警和管理若按气象灾害处理,拉长了信息和管理链条,不利于政府部门及时有效地做出反应。此举有一种向霾妥协的意味。

    彭丁带:霾是因人类活动造成的空气污染现象,是能够从根本上治理的;气象灾害属于不可抗力因素,无法从根本上消除,只能防灾减灾。强行将人为污染的霾归类于气象灾害的确是“偷换概念”,只是会带来民众不满情绪,让群众越来越质疑政府治理霾的诚意与决心。

    李春华:虽说将霾列为气象灾害从法律角度并无不妥,但不能将其与其他气象灾害完全等同视之,否则确有偷换概念之嫌,恐也难以达到预警人祸之目的。即便将霾列入自然灾害,也不宜与大(浓)雾等自然灾害并列,可单独列为一项,说明其本质并非自然灾害,并就其列入原因作出特别说明,避免社会各界对霾的定义与治理问题产生误解。

    引环保卸责之忧是否过虑?

    公众担心,霾一旦列为气象灾害,就会成为不可抗力免责事由,不仅会弱化对地方政府治霾工作的问责,甚至会为霾的制造者提供逃避责任的理由,大家对此有什么看法?

    彭丁带:这种担忧并非过虑。如果将霾列入气象灾害,将影响对气象灾害的性质认定,造成霾污染的治理主体不明确。将霾列入气象灾害还会从立法上产生霾是不可抗力的误区,将其对人体造成的损害归结于自然,而非政府的不作为。这样会弱化对地方政府治霾工作的问责,甚至也可能会为霾的制造者提供逃避责任的理由。

    颜三忠:这种担忧并非没有道理。霾一旦列为气象灾害,会助长治霾“靠天吃饭”和推卸责任的思想,对进一步推进治霾工作极为不利。其次,在面对大气污染问题的时候,各国都在产业结构调整、能源清洁化和污染源减排上下工夫。从气象灾害角度对“霾”作出规定,容易造成政府推卸责任的印象,削弱大气污染防治工作的努力效果。

    李春华:从法律角度看,将霾纳入气象灾害,人们完全不必过于担心。因为将霾列入气象灾害范畴后,并未改变“政府统筹、部门各负其责”现有治理的工作格局,应该不会对治霾工作造成负面影响。

    用法律治霾该有哪些作为?

    “为什么有的时候想让它好,就一定能万里无云?”不难看出,从“有没有能力治理雾霾”到“愿不愿意治理雾霾”,考验的不仅是施政能力,还有施政态度。目前,在地方性法规中将霾列入气象灾害调整范畴,已成为各省市的趋势所在。面对治霾,法律和各地政府应如何作为?

    颜三忠:以法律治霾,一是要加大对于污染企业的制裁成本。通过加大排污企业的排污成本,实现公益与私益的平衡、公正和效率,是做到经济发展与环境保护动态平衡的经济良方。二,要形成完善的环境保护法律体系。我们的法律虽然都进行了一些原则性规定,但却失之过宽、失之过严,操作性不足。为此,要细化各项排污的刚性数据指标和处罚标准,并严格予以试行,完善相应环境保护的法律体系,形成以《环境保护法》为母法,各环境保护单行法并行不悖的法律体系。三,要强化政府治霾责任,形成长效治污体制。对待污染物,应该奉行“控制增量,减少存量”的治污原则。地方政府要在经济发展的同时保持对污染物排放制裁的高压态势;要在追求宏伟经济数字的同时更加重视环境指标达标,构建常态化的长效治污体系。

    李春华:应将具体问题进一步法治化、制度化。首先,应加快完善与气象灾害防御工作相关的法规以及实施细则和制度。比如污染源控制,对于固定污染源,应实行规范的排污许可证制度;对于移动污染源,不妨借鉴国际上技术进步的方法来解决,比如改善汽车排放的技术。其次,应对违规企事业单位实施有效监控,不断加大处罚力度并落到实处。最后,应强化政府主管部门及相关领导的权力与责任,对治霾不力问责。

    王优银:面对治霾,我国现行的法律远远达不到要求。美国的能源消耗总量稳居世界第一,由此带来的严重大气污染也在所难免。但美国在治理包括雾霾在内的大气污染方面的经验可圈可点。其设立的严格的环境影响评价制度及大气污染物排放总量控制制度值得我们去学习借鉴。

    ◎文/ 首席记者郭俊

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